進入新世紀,我們面臨的資源環(huán)境形勢嚴峻,我國水資源人均占有量為世界平均水平的四分之一,為了增強水資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力,應(yīng)把水資源管理作為國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略問題對待。在社會主義市場經(jīng)濟中將政府宏觀管理和市場基礎(chǔ)性作用有機結(jié)合,避免"政府失效"和"市場失靈"。
一、適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律的行政管理措施
淡水是我國具有戰(zhàn)略意義的稀缺資源。對水資源的管理,應(yīng)堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀,適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律,使水資源管理在國家宏觀經(jīng)濟管理中發(fā)揮更大作用。
符合中國實際的水資源管理法規(guī)體系:國家對水資源管理的理念、方針、政策和策略應(yīng)通過法律法規(guī)形式予以確定,以保證連續(xù)性和穩(wěn)定性。市場經(jīng)濟是規(guī)則經(jīng)濟,各種經(jīng)濟活動也必須依據(jù)規(guī)則開展,需要通過法規(guī)來規(guī)范全社會對稀缺資源的利用?！端ā肥撬Y源管理的基本法律依據(jù),還應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟社會和水利發(fā)展實際情況,充分體現(xiàn)中國特色社會主義制度的價值理念,完善水資源管理法規(guī)體系。圍繞節(jié)水型社會建設(shè),推動國家水權(quán)制度建立。
適應(yīng)市場經(jīng)濟的行政管理體制:目前在部門分工協(xié)作、分級負責(zé)、流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制基礎(chǔ)上,探索建立統(tǒng)一、精干、高效,充分發(fā)揮社會管理和公共服務(wù)職能作用的水資源行政管理體制。管理機制應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)、民主和依法執(zhí)政的執(zhí)政能力建設(shè)要求,形成政府有效調(diào)控、市場正確引導(dǎo)、社會適度參與的水資源管理決策和執(zhí)行體系。以利于節(jié)約管理資源和提高執(zhí)行效率;充分整合已經(jīng)存在的各種信息,減少冗余的信息分析論證工作,減少虛假信息對決策的干擾,以利于降低決策成本和提高決策質(zhì)量;應(yīng)根據(jù)行政功能構(gòu)建執(zhí)行體系,在信息化高度發(fā)達的時代,高效率行政的關(guān)鍵是減少執(zhí)行體系中間層次和決策執(zhí)行環(huán)節(jié),提高執(zhí)行體系的整體協(xié)調(diào)性。管理人員是現(xiàn)代化管理的核心,既是管理體系的關(guān)鍵要素,又是體系其它要素的制定和使用者,管理人員素質(zhì)必須適應(yīng)現(xiàn)代化管理各種要求。
政府對水資源進行宏觀管理:水資源特有屬性和市場經(jīng)濟對資源配置方式?jīng)Q定了政府對水資源管理應(yīng)以宏觀管理為主,宏觀管理的重點是水資源供求管理和水資源保護管理。在水資源配置、開發(fā)、利用和保護等環(huán)節(jié),圍繞處理水資源供給與需求、開發(fā)和保護的關(guān)系,以及處理由此而產(chǎn)生的人們之間的關(guān)系,成為水資源管理的永恒主題。以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,保障國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn),這是水資源管理的根本任務(wù)。實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源優(yōu)化配置是管理的最高目標。
為保證水資源可持續(xù)利用和促進水資源優(yōu)化配置,在國家發(fā)展不同時期和水資源利用不同階段,水資源供求管理和水資源保護管理側(cè)重點是變化的。水資源開發(fā)和保護、供給和需求是現(xiàn)代水利發(fā)展中的基本矛盾,涉及人與自然的關(guān)系和人們之間的關(guān)系。當(dāng)人們改造自然界的活動處于水資源承載能力和水環(huán)境承載能力范圍之內(nèi)時,水資源開發(fā)和供給是人們關(guān)注的重點,即滿足需求是主要矛盾;一旦開發(fā)利用達到兩個承載能力或其中之一,矛盾就會發(fā)生轉(zhuǎn)化,水資源需求和保護就成為矛盾主要方面,控制需求成為主要矛盾。對水資源管理的理念、方針、政策和策略都要隨著矛盾性質(zhì)的改變而調(diào)整,節(jié)水型社會建設(shè)就成為關(guān)鍵的戰(zhàn)略舉措。
政府利用水資源配置對經(jīng)濟發(fā)展進行宏觀管理:水資源是具有流域整體屬性的稀缺資源,其配置影響區(qū)域間的利益協(xié)調(diào),也影響行業(yè)間的利益分配。水資源管理應(yīng)統(tǒng)籌兼顧效率和公平,既要政府宏觀調(diào)控又要充分發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用,二者形成有機互補的關(guān)系。
目前經(jīng)濟社會發(fā)展需求與水資源承載能力、水環(huán)境承載能力的矛盾突出,已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵制約因素,尤其是對傳統(tǒng)的重化工業(yè)發(fā)展影響最為突出。應(yīng)將水資源配置納入宏觀經(jīng)濟管理范疇。各級政府及其水行政主管部門應(yīng)積極采取措施,大力推動節(jié)水型社會建設(shè)。在管好土地資源閘門的同時,也應(yīng)更好地管理水閘門。
二、符合市場規(guī)律的經(jīng)濟管理措施
為合理、充分利用水資源,應(yīng)采取經(jīng)濟措施管理水資源,把水資源使用中的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益與企業(yè)和社會公眾的行為有機結(jié)合起來。水權(quán)制度、水市場規(guī)則、水價形成機制、水資源開發(fā)經(jīng)營許可制度是經(jīng)濟管理的主要手段。
水權(quán)制度:根據(jù)市場經(jīng)濟的資源權(quán)屬和優(yōu)化配置理論,明晰的水資源使用權(quán)是發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用優(yōu)化配置水資源的前提條件。按照現(xiàn)行《水法》,水資源屬于國家所有,實行分級管理。因此,我國水權(quán)制度是涉及水資源管理權(quán)、開發(fā)經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和排污權(quán)的制度體系。建立符合我國特點的水權(quán)制度,管理權(quán)界定、開發(fā)經(jīng)營權(quán)許可與使用權(quán)和排污權(quán)明晰同等重要。開發(fā)經(jīng)營權(quán)是管理權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)換的中間環(huán)節(jié),管理權(quán)限不清就無法決定由哪一級政府負責(zé)明晰具體的使用權(quán),并引起開發(fā)經(jīng)營權(quán)授予混亂,導(dǎo)致使用權(quán)的不完整和用水無序問題。排污權(quán)是利用經(jīng)濟手段保護水資源的重要措施。由于國家經(jīng)濟體制處于轉(zhuǎn)型和完善過程中,水資源使用存在歷史延續(xù),因此水權(quán)制度建設(shè)應(yīng)整體進行。
水市場規(guī)則:由于水資源流動和變化不固定等自然屬性,即使在水權(quán)制度不完善階段,地域性和隨機性的水市場也會存在。水權(quán)制度為水市場奠定基礎(chǔ),水市場推動水權(quán)制度完善,二者是交叉作用和相輔相成發(fā)展的。水市場不是完全自由競爭的市場,對進行交易的用水類型應(yīng)受政府宏觀控制,只能是準市場。應(yīng)建立水市場準入規(guī)則,市場準入規(guī)則是對生產(chǎn)用水類型的政策約束。為實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置,利用經(jīng)濟手段協(xié)調(diào)區(qū)域之間的利益關(guān)系,水市場也應(yīng)包括區(qū)域水資源管理權(quán)出讓和水資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。水資源管理權(quán)出讓和水資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓要有相對穩(wěn)定的期限,生產(chǎn)用水的使用權(quán)、排污權(quán)轉(zhuǎn)讓可劃分為長期轉(zhuǎn)讓、中期轉(zhuǎn)讓和臨時轉(zhuǎn)讓等多種形式。為推動節(jié)約用水和保護水環(huán)境,維持水市場有序運行和公平交易,交易規(guī)則可作為政府對水資源利用的政策導(dǎo)向。在水市場交易規(guī)則中應(yīng)對不同轉(zhuǎn)讓類型和不同轉(zhuǎn)讓形式設(shè)定具體的政策限制;在遵循價值規(guī)律和供求規(guī)律基礎(chǔ)上,應(yīng)針對不同類型交易制定價格形成原則。
水價形成機制:水價形成機制是促進節(jié)約用水和保護消費者利益的關(guān)鍵因素,也是經(jīng)濟管理措施的核心內(nèi)容。由于用水性質(zhì)的多樣性,使得水價形成機制具有復(fù)雜性。水價管理在遵循價值規(guī)律和供求規(guī)律的同時,應(yīng)將具有公共利益特征的用水和經(jīng)濟發(fā)展用水區(qū)別對待。當(dāng)前,我國許多地區(qū)都在研究和探索水價形成機制,并取得成功經(jīng)驗,主要是規(guī)定符合國情的水資源使用費和累進式水價確定原則。
水資源使用費是將水資源使用中外部成本內(nèi)部化的最有效形式,政府應(yīng)采用作為對水資源使用的經(jīng)濟政策導(dǎo)向,通過設(shè)定不同的收費標準,鼓勵、限制和約束水資源使用類型。將水資源使用費作為財政專項收入,由中央和地方政府通過財政預(yù)算用于水資源保護和公益性水資源開發(fā)及其管理等特定項目。
水資源開發(fā)經(jīng)營許可制度:水資源經(jīng)過開發(fā)后進入流通市場成為商品水,開發(fā)與經(jīng)營具有密切聯(lián)系,在一定程度上是難以完全分割的整體,作為飲料的特種用水應(yīng)另當(dāng)別論。水作為商品進入市場,由市場主體對其進行經(jīng)營,這必然要求水資源開發(fā)活動也要通過市場主體來承擔(dān)。水資源開發(fā)是經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的結(jié)合,作為一種特殊商品,其經(jīng)營主體一旦確定后,就具有市場壟斷性,這可能導(dǎo)致開發(fā)經(jīng)營主體的經(jīng)營行為違背市場規(guī)則。建立符合市場競爭規(guī)律的水資源開發(fā)經(jīng)營許可制度是經(jīng)濟管理措施不可或缺的組成部分。為避免"市場失靈"現(xiàn)象發(fā)生,應(yīng)在水資源開發(fā)和經(jīng)營階段引入競爭機制,通過市場競爭選擇水資源開發(fā)經(jīng)營主體,通過水價形成機制和用水戶參與市場管理約束經(jīng)營主體的經(jīng)營行為。
三、具有時代特征的技術(shù)管理措施
技術(shù)管理工作主要是建立具有時代特點的規(guī)程規(guī)范體系、水資源規(guī)劃體系、微觀定額和宏觀總量指標體系,以及采用先進信息技術(shù)的水資源監(jiān)測體系。
規(guī)程規(guī)范體系:規(guī)程規(guī)范是水資源管理的技術(shù)法規(guī),是科學(xué)決策的技術(shù)依據(jù),是下述其它技術(shù)管理體系的技術(shù)遵循。水資源管理與其它水利管理密不可分,涉及技術(shù)、經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境,以及社會科學(xué)各領(lǐng)域,是綜合性管理。為了保證水資源配置、開發(fā)、利用和保護等工作規(guī)范化開展,程序化管理,需要用規(guī)程規(guī)范來協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各種涉水技術(shù)活動。不同環(huán)節(jié)和各個階段技術(shù)工作要依據(jù)相應(yīng)規(guī)程規(guī)范進行,并依據(jù)規(guī)程規(guī)范對技術(shù)成果進行評價和審查。在經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段,在不同的經(jīng)濟體制中,水資源管理的理念、方式和方法是與時俱進的;隨著人們對客觀事物認識能力的提高和對客觀規(guī)律認識的深化,技術(shù)工作的遵循也必需不斷調(diào)整和完善。當(dāng)前應(yīng)按照資源水利,即可持續(xù)發(fā)展水利的要求修訂和完善規(guī)程規(guī)范體系。
規(guī)劃體系:水資源規(guī)劃是由流域和區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、專項規(guī)劃和專題研究等組成的規(guī)劃體系。水資源規(guī)劃體系是科學(xué)管理的基礎(chǔ),也是依法管理水資源的重要依據(jù)。綜合規(guī)劃的基本任務(wù)是評價流域或區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)利用狀況,研究分析流域或區(qū)域自然條件及特點,評價水資源承載能力和水環(huán)境承載能力,預(yù)測經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和用水前景,按照科學(xué)發(fā)展觀要求,研究流域或區(qū)域內(nèi)水資源配置、開發(fā)、節(jié)約、保護和宏觀經(jīng)濟社會活動之間的關(guān)系,擬定不同發(fā)展階段在流域或區(qū)域采取的解決供需矛盾的各種措施,以及實施步驟和水資源管理的意見和建議等。
微觀定額和宏觀總量指標體系:與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的微觀定額和宏觀總量指標體系是管理的技術(shù)標準,是水資源宏觀管理和微觀管理的結(jié)合點,也是人們用水的行為準則。微觀用水定額是不同行業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平的體現(xiàn),以單位產(chǎn)值確定用水定額并不科學(xué),由于物價和匯率變化,這種定額在橫向和縱向都不具有可對比性,應(yīng)該逐漸采用實物指標用水定額。微觀用水定額是隨時間和地域而變化的指標體系。在水資源承載能力和水環(huán)境承載能力范圍內(nèi),根據(jù)用水權(quán)或取水許可,通過總量指標對區(qū)域、產(chǎn)業(yè)或用水戶的用水過程、用水保證率、排水質(zhì)量,以及河流生態(tài)和自然環(huán)境需水狀態(tài)等進行宏觀控制。
水資源監(jiān)測體系:監(jiān)測體系是水資源管理的基礎(chǔ)設(shè)施,也是現(xiàn)代化管理的必備物質(zhì)條件,是實行行政管理手段和經(jīng)濟管理手段的保證。水資源即時調(diào)度、水資源變化狀態(tài)監(jiān)控和水市場交易量測都需要有監(jiān)測體系實施檢測。監(jiān)測體系由信息采集系統(tǒng)、信息傳輸系統(tǒng)、信息分析處理系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)及其相應(yīng)硬件設(shè)備組成。監(jiān)測體系要與水系相對應(yīng),覆蓋所有計量斷面、各種需要監(jiān)測的取水口和排水口。
水資源管理還涉及洪水管理、水生態(tài)管理和水利工程管理等其它水利管理領(lǐng)域,既相互緊密聯(lián)系,又有區(qū)別。在節(jié)水型社會建設(shè)中,各項管理缺一不可。應(yīng)遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律認真研究,使各項管理成為完整的管理體系,聯(lián)合發(fā)揮作用,支撐和保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
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