對破壞或蠶食耕地的行為，早在14年前，國家就有所警覺。中國地質(zhì)大學(xué)教授吳克寧記得，1997年，原國家土地管理局通過衛(wèi)星影像監(jiān)測全國六十多個城市，發(fā)現(xiàn)城市建設(shè)占地速度非常快，占地面積也非常多，情急之下，局領(lǐng)導(dǎo)三進(jìn)中南海。
也就是這一年，國務(wù)院出臺了《進(jìn)一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，嚴(yán)格凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地1年，該文件還首次提出占補平衡概念。兩年后施行的新土地管理法進(jìn)一步明確了占補平衡的原則，簡而言之就是占多少，墾多少。
吳克寧說，從那時開始把土地管理就放到了一個非常高的高度，而且一直是最嚴(yán)格的管理制度。
但現(xiàn)實是，城市化每進(jìn)一步，農(nóng)地就會被蠶食一口。國土資源部一位官員坦言。面對土地財政的巨大誘惑，地方政府紛紛鋌而走險，讓農(nóng)田上山、下海，就是那時的變通手法。地方主官一上任往往先修編土地總體利用規(guī)劃，把良田變成建設(shè)用地，再到偏遠(yuǎn)之處劃出一塊新的耕地，不管能否耕種，只要耕地總面積不變。
據(jù)公開資料，1998年全國耕地面積尚有19.45億畝，僅過7年，到2005年就已降至18.31億畝，非農(nóng)建設(shè)占地成為罪魁禍?zhǔn)住１本煼洞髮W(xué)環(huán)境學(xué)院教授趙燁專門核查過1997年到2010年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積2746.5萬畝，相當(dāng)于半個海南省版圖。
2010年全球糧食安全風(fēng)險指數(shù) （CFP/圖）
沿海一些發(fā)達(dá)省份率先發(fā)現(xiàn)本地耕地后備資源稀缺，甚至開始謀求跨省易地占補平衡，2004年4月，國務(wù)院下發(fā)緊急叫停通知。此后數(shù)年，有關(guān)土地管理政令一個比一個緊急，一道較一道嚴(yán)厲，甚至祭出了耕地保護的省長負(fù)責(zé)制。
待到2006年9月召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，總理溫家寶看到第三輪《全國土地規(guī)劃綱要》到2010年要保17億多畝耕地，總理急了，說有17就有16，要堅決守住18，而且要守到2020年。吳克寧回憶說。
18億畝紅線自此成為不容挑戰(zhàn)的底線。2009年4月，雜交水稻之父袁隆平曾對媒體表達(dá)，要城市化保住18億畝耕地紅線的難度很大。他當(dāng)時還說，美國測出來的，我們的耕地面積已經(jīng)沒有18億畝，少了3000萬畝。國土資源部官員旋即回應(yīng)紅線守得住。
但嚴(yán)守何其之難，除了地方政府的經(jīng)濟沖動外，現(xiàn)實尷尬是，誰最愿意保護耕地，中央；誰最不愿意保護耕地，農(nóng)民。北京師范大學(xué)教授趙燁感嘆。
這是非常大的問題！國土部上述官員亦對南方周末記者坦言，農(nóng)民現(xiàn)今所擁有的耕地量少得可憐，維持生活還可以，但要維持體面有尊嚴(yán)的生活是不可能的?，F(xiàn)在這地，不客氣的說就是件破棉襖，扔了怕冷，穿上丟人。說什么保障功能，很難。
國土部正在完善耕地占補平衡政策，未來有望試行國家重大工程項目補充耕地全國統(tǒng)籌，如南水北調(diào)、京滬高鐵等工程涉及所經(jīng)省份的占用耕地，以及耕地后備資源匱乏的北京、天津、上海三城市中涉及的國家重點建設(shè)項目占用耕地的，由國家統(tǒng)籌占補平衡。
稍有尷尬的是，目前占補平衡政策的制定與監(jiān)督均系國土部門，其運動員與裁判員身份引發(fā)過爭議，有學(xué)者為此建議應(yīng)由農(nóng)業(yè)部等其他相關(guān)部委對國土部門的占補質(zhì)量予以驗收、考核。
誰驗收并不重要，關(guān)鍵是18億畝耕地其實是由很多碎片組成的，每一碎片都是珍珠，不能讓它丟了。上述國土部官員稱。
目前，國土部門正在考慮將未利用地(指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，如荒草地、鹽堿地等)作為將來建設(shè)用地的新空間。他說，國外很多城市建在山坡上，而我國的城市建設(shè)往往是先占了好地，再拿錢把未利用地開發(fā)成質(zhì)量較差的耕地。這正是中國耕地保護制度的尷尬之一。
另外，國土部門已確定了全國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定制度(全國耕地被評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差)，對確實不能按數(shù)量占補平衡的，要求按等折算。
還有，基于地方土地規(guī)劃頻遭修編的現(xiàn)實，國土部也在緊張研究制定最新保護耕地政策推行永久基本農(nóng)田保護，希望通過GPS坐標(biāo)定位每一塊農(nóng)田的準(zhǔn)確位置。據(jù)北師大教授趙燁透露，可能從今年某個時間起，將來全國永久基本農(nóng)田要保到15.8億畝，也就是耕地18億畝的80%以上，以前，修路中碰到一棵古樹或一個文物，我們都能繞開走，為什么碰到基本農(nóng)田就繞不開了呢？
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